国土空间规划的监督管理
【导读】
《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》和《土地管理法》等，整合“多规”实施统一的国土空间规划体系。国土空间规划体系包括“五级三类四体系”：
为做好国土空间规划工作，中央、国务院及自然资源部等先后下发了一系列文件与标准，具体有（见相关链接，点击阅读相关内容）：
1.中共中央国务院印发国土空间规划顶层设计文件（附文件全文）；
5.国土空间规划 | 承载力和开发利用适宜性“双评价”指南；
8.《国土空间规划城市设计指南》公开征求意见了！（附指南全文及说明）
如何做好国土空间规划管理是其中的重要内容，国土空间规划管理包括国土空间规划编制管理、审批管理、实施管理和监督管理等。之前探讨了国土空间规划的编制管理、审批管理和实施管理【点击阅读：1.国土空间规划的编制管理；2.国土空间规划的审批管理；3.国土空间规划的实施管理】，今天继续探讨国土空间规划的监督管理。
国土空间规划的监督管理
国土空间规划的监督管理既包括对下级规划违反上级规划的检查处理，也包括对违反国土空间规划的建设行为进行查处；既包括由行政机关进行的定期和不定期监督检查，又包括社会监督等。监督检查管理是保证国土空间规划实施的重要措施，也是及时反馈规划实施信息，改进规划管理的必要手段。国土空间规划监督是实施规划不可替代的重要手段，主要包括规划成果公示与社会公众监督、规划实施的监测与评估、规划执法查处等。
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1. 规划公示与社会监督
除了各级各类国土空间规划编制过程中的公众参与外，经批准的各类国土空间规划成果，应当依法向社会公开；详细规划、区域或地块的修建性详规、拟供应地块的规划条件、规划条件调整意见等，也应当按规定向社会公开，接受社会监督和评议。
规划公示，一方面便于社会公众了解规划成果和要求，自觉主动地按规划要求进行建设和利用，另一方面，也便于社会公众对各类国土空间保护、开发、利用、修复活动是否符合国土空间规划进行监督，促使当事人自觉实施规划。
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2. 规划成果备案与国土空间规划信息平台
2.1 国土空间规划资料归档
国土空间规划档案是自然资源部门在国土空间规划编制、审批和实施中形成的文件和资料，包括本级规划的文件、资料和本级人民政府审批的其他各级规划的文件、资料等。规划一经批准，自然资源部门要及时将本级规划编制和审批工作中形成的文件、资料收集齐全，并按其内容的有机联系和文件材料形成的规律进行整理、立卷、归档，保证档案的齐全、完整和真实。归档内容主要包括：规划批复文件、规划文本和说明、规划图件、规划附件（包括专题研究报告及基础资料、基础图件、工作报告、审查和评审意见等）及规划编制、审批工作中的其他文件。
2.2 国土空间规划成果备案
经批准的国土空间规划成果，应当按规定报上级自然资源部门和自然资源部备案，备案材料一般包括规划文本、说明、规划图件等。
2.3 国土空间规划信息平台
国土空间规划是一项复杂的系统工程，涉及面广、数据多而复杂，还涉及到规划实施中各层级、各方面的事项。因此，应当抓紧建立完善国土空间基础信息平台。以自然资源调查监测数据为基础，采用国家统一的测绘基准和测绘系统，整合各类空间关联数据，建立全国统一的国土空间基础信息平台。以国土空间基础信息平台为底板，结合各级各类国土空间规划编制，同步完成县级以上国土空间基础信息平台建设，实现主体功能区战略和各类空间管控要素精准落地上图，逐步形成全国国土空间规划“一张图”，作为统一国土空间用途管制、实施建设项目规划许可、强化规划实施监督的依据和支撑，不得擅自更改底图、数据，确保数据规范、上下贯通、图数一致。加强政府部门之间的数据共享以及政府与社会之间的信息交互。
建立规划编制、审批、修改和实施监督全程留痕制度，要在国土空间规划“一张图”实施监督信息系统中设置自动强制留痕功能；尚未建成系统的，必须落实人工留痕制度，确保规划管理行为全过程可回溯、可查询。
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3. 规划实施的监测与评估
依托国土空间基础信息平台，抓紧建立健全国土空间规划动态监测评估预警和实施监管机制。上级自然资源主管部门要会同有关部门组织对下级国土空间规划中各类管控边界、约束性指标等管控要求的落实情况进行监督检查，将国土空间规划执行情况纳入自然资源执法督察内容，利用卫星等手段，加强对国土空间规划执行和实施情况的监测与监督。
健全资源环境承载能力监测预警长效机制，建立国土空间规划定期评估制度，按照“一年一体检、五年一评估”要求开展城市体检评估并提出改进规划管理意见，市县自然资源主管部门要适时向社会公开城市体检评估报告，省级自然资源主管部门要严格履行监督检查责任。
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4. 国土空间规划实施的执法检查
将国土空间规划执行情况纳入自然资源执法督察内容，加强日常巡查和台账检查，做好批后监管。对新增违法违规建设“零容忍”，一经发现，及时严肃查处；对历史遗留问题全面梳理，依法依规分类加快处置。
4.1 国土空间规划违法类型与法律责任
规划违法行为，是指违反国土空间规划相关法律法规规定，应当依法承担相应法律责任的行为。目前尚未出台统一的国土空间规划法，对规划违法行为及其法律责任的规定，散见于《土地管理法》、《城乡规划法》和《城市房地产管理法》等相关法律中，主要包括以下几类：
一是行政处罚，责令退还违法占用的土地，建设的建筑物及设施符合国土空间总体规划的，予以没收，不符合国土空间总体规划的，予以拆除；可以并处罚款。
二是行政处分，违法占地当事人是政府机关或国家工作人员的，应当给予行政处分。
三是刑事责任。非法占用耕地等农用地数量较大，造成被占耕地等农用地大量毁坏的，应当依法追究刑事责任。
（2）破坏耕地行为
违法占用耕地建窑、建坟、建房、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成耕地种植条件破坏的或污染的，或者开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，属于破坏耕地行为，应承担以下法律责任：
一是行政处罚，由县级以上人民政府自然资源部门责令限期改正或者治理、恢复原种植条件、责令缴纳复垦费，可以并处罚款
二是刑事责任，破坏耕地数量较大的，还应当依法追究刑事责任。
（3）不按照国土空间规划确定的土地用途违法批地
不按照国土空间总体规划确定的用途批准建设用地，比如，违反法律规定，在国土空间总体规划所确定的农业用地范围内或自然保护区范围批准占地搞建设，就属于违反国土空间规划批地，此外，还包括没有农转用指标批地等。
违法批地的法律责任，一是违法批地的批准文件无效，二是行政处分，对非法批地直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分，三是刑事责任，违法批地数量较大，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
（4）违法转让土地行为
一是行政处罚，对违法转让土地的转让方，应当没收其违法所得，可以并处罚款；对违法转让土地的受让方，责令退还土地，符合国土空间总体规划的，对其新建建筑物及设施予以没收；不符合国土空间总体规划的，予以拆除。
二是行政处分，违法转让土地的责任人如果属于政府公务员或者其他行政监察对象的，依法应给予行政处分。
三是刑事处罚，以牟利为目的，非法转让、倒卖土地使用权，情节严重的，依法追究刑事责任。
（5）依法应当将耕地划入永久基本农田保护区而不划入，经责令限期改正而拒不改正的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分或者纪律处分。
（6）破坏或者擅自改变永久基本农田保护区标志的，由县级以上地方人民政府自然资源部门或者农业农村部门责令恢复原状，可以处1000元以下罚款。
（7）对依法应当编制国土空间规划而未组织编制，或者未按法定程序编制、审批、修改国土空间规划的，由上级人民政府责令改正，通报批评；对有关人民政府负责人和其他直接责任人员依法给予处分。
（8）国土空间规划组织编制机关委托不具有相应资质等级的单位编制国土空间规划的，由上级人民政府责令改正，通报批评；对有关人民政府负责人和其他直接责任人员依法给予处分。
（9）镇人民政府或者县级以上人民政府自然资源部门有下列行为之一的，由本级人民政府、上级人民政府自然资源部门或者监察机关依据职权责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：
一是未依法组织编制市国土空间详细规划、县人民政府所在地镇的国土空间详细规划的；
二是超越职权或者对不符合法定条件的申请人核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证的；
三是对符合法定条件的申请人未在法定期限内核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证的；
四是未依法对经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布的；
五是同意修改修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图前未采取听证会等形式听取利害关系人的意见的；
六是发现未依法取得规划许可或者违反规划许可的规定在规划区内进行建设的行为，而不予查处或者接到举报后不依法处理的。
（10）县级以上人民政府有关部门有下列行为之一的，由本级人民政府或者上级人民政府有关部门责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：
一是对未依法取得选址意见书的建设项目核发建设项目批准文件的；
二是未依法在国有土地使用权出让合同中确定规划条件或者改变国有土地使用权出让合同中依法确定的规划条件的；
三是对未依法取得建设用地规划许可证的建设单位划拨国有土地使用权的。
（11）未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府自然资源部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
（12）在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。
（13）建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府自然资源部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：
一是未经批准进行临时建设的；
二是未按照批准内容进行临时建设的；
三是临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。
（14）建设单位未在建设工程竣工验收后六个月内向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料的，由所在地市、县人民政府自然资源部门责令限期补报；逾期不补报的，处一万元以上五万元以下的罚款。
4.2 国土空间规划违法行为的查处程序与要求
（1）违法线索发现
自然资源部门可以通过受理举报、巡查、卫片执法检查、媒体反映等多种渠道发现规划违法线索。对有明确违法行为发生地和基本违法事实的违法线索，应当填写《违法线索登记表》，并提出初步处置建议，报执法监察工作机构负责人签批。执法监察工作机构负责人认为需要对违法线索进行核查的，应当及时安排人员进行核查。
（2）线索核查与违法行为制止
线索核查过程中，自然资源部门可以采取拍照、询问、复印资料等方式收集相关证据，对线索进行核查。对正在实施的违法行为，应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》，责令当事人停止违法行为，用好《行政处罚法》第23条“应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”的规定，责令当事人改正或限期改正（恢复原状或完善规划手续），主动消除违法状态。书面责令停止违法行为无效时，自然资源部门可以采用报告、抄告、通报等综合措施制止违法行为。
（3）立案
案件线索核查后，执法监察工作机构认为符合立案条件的，应当填写《立案呈批表》，报自然资源部门负责人审批。符合立案条件的，自然资源部门应当在十个工作日内予以立案。批准立案后，执法监察工作机构应当确定案件承办人员。一个案件的承办人员不得少于两人，承办人员负责组织办案人员实施案件调查、取证，起草相关法律文书，提出处理建议，撰写案件调查报告等。
（4）调查取证
办案人员应当对违法事实进行调查，并收集相关证据。《查处规程》明确了调查措施、调查内容和如何实施调查等。调查取证时，调查取证人员应当不少于两人，并应当向被调查人出示执法证件。
（5）案情分析与调查报告起草
在调查取证的基础上，办案人员应当对收集的证据、案件事实进行认定，确定违法的性质和法律适用，研究提出处理建议。案件调查结束后，承办人员应当起草《违法案件调查报告》。
（6）案件审理
为加强内部监督，防止滥用职权、以案谋私，确保国土资源违法案件调查处理的公平、公正，保障行政相对人的合法权益，必须严格案件审核。所有案件在作出处罚决定或者处理决定前都必须经过审理。承办人员提交《违法案件调查报告》后，执法监察工作机构或者自然资源主管部门应当组织审理人员对案件调查报告和证据等相关材料进行审理，审理人员不能为同一案件的承办人员。案件未经审理、审理未通过、未经自然资源主管部门负责人批准或者集体讨论通过的，不得作出处罚或者处理决定。
（7）作出处理决定
案件经审理通过的，承办人员应当填写《违法案件处理决定呈批表》，附具《违法案件调查报告》和案件审理意见，报自然资源主管部门负责人审查批准后作出决定；对情节复杂或者重大违法行为给予较重行政处罚的，自然资源主管部门负责人应当集体讨论决定。案件未经审理、审理未通过、未经自然资源主管部门负责人批准或者集体讨论通过的，不得作出处罚或者处理决定。所有行政处罚决定作出前，必须进行处罚告知，告知当事人依法享有陈述和申辩的权利。对当事人权益影响较大的行政处罚决定作出前，还应当进行听证告知，告知当事人依法享有申请听证的权利。处罚告知和听证告知可以分别制作、一并下达，也可以合并下达，但不能相互替代。
（8）执行
行政处罚决定、行政处理决定生效后，当事人应当在规定期限内予以履行，经催告仍然不履行的，针对前六类规划违法行为，自然资源主管部门应当依据《土地管理法》申请人民法院强制执行；后八类规划违法行为，自然资源部门应当依照《城乡规划法》的相关规定，可以直接由市县人民政府或乡镇政府组织强制执行。
国土资源主管部门应当根据执行情况制作《行政处罚决定执行记录》。明确除涉及国家秘密外，自然资源主管部门可以将生效的行政处罚决定、行政处理决定的内容在门户网站公开，督促违法当事人自觉履行，接受社会监督。
（9）结案
符合结案条件的，承办人员应当填写《结案呈批表》，报自然资源主管部门负责人批准后结案。结案后，有关部门开展与案件相关的强制执行、刑事责任和行政纪律责任追究等工作，需要自然资源主管部门配合的，自然资源主管部门应当予以配合。
（10）立案归档
规划违法案件的办案人员应当将办案过程中形成的全部材料，及时整理装订成卷，按照规定归档。
（11）移送
规划违法行为涉嫌犯罪依法需要追究刑事责任，或者依法依规需要追究有关责任人员行政纪律责任的，应当按照有关规定移送公安、检察、监察、任免机关。
[作者：岳晓武（中国土地估价师与土地登记代理人协会副会长、中国土地学会土地法学分会副主任委员、资深估价师、仲裁员）]
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